L’évolution du dossier du Sahara incline à penser que le Maroc est plus que jamais appelé à reconsidérer sa ligne de conduite. D’une part des exigences d’ordre politique et sécuritaire rendent nécessaire voire inéluctable une solution pacifique et négociée de ce conflit. D’autre part, des exigences d’ordre statutaire et économique font de l’autonomie régionale un passage obligé à tout développement futur de la région. Il est urgent d’agir pour ne pas laisser le temps faire son travail à notre détriment. Nous avons raté l’opportunité de la 3ème voie pour expérimenter à partir du Sahara un modèle régional fondé sur l’autonomie et la liberté. Maintenant, il faut agir dans cette direction par une expérimentation graduelle de l’autonomie régionale pour permettre à la région d’être efficace sur le plan du terrain et du partenariat.
De plus, nonobstant cette nouvelle donne, le statut actuel de la région tel qu’il a été dessiné par la loi de 1997 est inopérant et dépassé. D’ailleurs cette loi, votée dans un contexte politique très particulier, se voulait un modèle de transition appelé à jouer une fonction purement pédagogique auprès des élus et des autorités publiques pour les préparer à l’élaboration d’une 3ème expérience régionale disposant de la plénitude de ses pouvoirs et de sa souveraineté. A y regarder de près et à entendre parler les protagonistes, pour certaines régions, le bilan est mitigé, pour d’autres, il est pratiquement décevant. Il faut réagir contre ce qui pourrait être considéré comme une fatalité pour mettre en place les fondements d’un statut régional avancé, moderne et compétitif. Certes, les difficultés sont réelles, les incertitudes qui planent sur la région sont nombreuses : elles concernent la réforme régionale elle-même (ses aspects dimensionnels ou territoriaux, le statut de ses organes, la nature et l’étendu de ses pouvoirs, les moyens de financement), les buts et les finalités de la régionalisation, le découpage régional, le champ d’attribution de la région, l’émiettement des territoires, l’ignorance des champs de convergence et d’intérêts régionaux collectifs, la dilution des responsabilités et le profil des «gestionnaires», etc.
Les appréciations négatives que l’on formule souvent sur le bilan des collectivités locales en général et des régions en particulier sont justifiées par leur incapacité à fournir des emplois, des richesses et des investissements durables susceptibles d’améliorer les conditions de vie et d’existence de la population. A partir de ce constat, nous n’avons pas le droit de fermer les yeux sur le maintien de structures inopérantes et une gestion contre-productive. Ce problème n’est pas spécifique à la région, il concerne d’ailleurs tout l’environnement territorial, et, pour cela, nous avons besoin de procéder à une véritable reconquête du territoire parce que celui-ci est traversé aujourd’hui de trois types de fractures de type géographique, économique et sociale. Toutes affectent l’unité de notre pays, la cohésion de notre société, l’harmonie de nos territoires.
Reconquérir le territoire : c’est d’abord éviter son abandon, sa désertification, son enclavement. Cela s’applique aux zones rurales, montagneuses, arides, sous-équipées et parfois même oubliées ; certains espaces, par la conjugaison de plusieurs facteurs, climatiques conjoncturels et politiques, meurent lentement sous le regard indifférent des élus et des décideurs. Reconquérir le territoire : c’est inventer une stratégie de développement pour le monde rural pour l’arrimer à l’économie nationale et au « système-monde ». Le monde rural, avec ses retards et ses avatars, ses archaïsmes et ses rigidités, constitue une menace pour la cohésion sociale et l’harmonie des territoires. Il n’y a qu’à mesurer les implications de l’exode rural sur le développement urbain pour se rendre compte de l’ampleur des dégâts. Reconquérir le territoire : c’est procéder à une nouvelle politique de reconstruction urbaine et sociale pour éviter la dégradation des formes d’habitat, de l’architecture, des cadres de vie, la prolifération des bidonvilles et des quartiers insalubres, la «clochardisation» de l’espace, l’urbanisation anarchique et incontrôlée. Nos villes sont en train de perdre progressivement leur attraction l’espace urbain s’enlaidit et s’appauvrit, l’entretien de la voirie est mal assuré, les services publics locaux sont, dans certains cas, dans un état de décomposition avancé, les espaces verts se font rares, les pollutions abondantes… Face à tout cela, l’urgence est là pour entretenir les espaces bâtis et les paysages, veiller à la prévention des risques majeurs, promouvoir la protection de l’urbanisation et de l’environnement. Dans ces domaines, le rôle de la région est irremplaçable. Elle pourra contribuer à l’animation de la vie économique et sociale et, par voie de conséquence, à faire du territoire régionale un facteur de compétitivité et d’organisation.
Reconquérir le territoire : c’est enfin procéder à une nouvelle recomposition des territoires par la simplification de son dispositif institutionnel et la valorisation de ses moyens d’action et de décision.
A l’instar d’autres pays du monde où la région est érigée en un instrument de développement économique et de transformation sociale, elle doit devenir, en outre, un bassin de vie, d’emploi, de solidarité et d’animation. Ces objectifs ne peuvent être atteints que par la consécration d’une autonomie régionale effective lui permettant d’être un acteur stratégique du développement territorial.
Contrairement aux idées véhiculées par certains protagonistes politiques, par ignorance peut-être ou par calcul politique, l’autonomie est source d’unité et d’efficacité. Il ne faut pas céder à la frilosité de nos élus ou de nos administrations quand ils invoquent les dangers d’une régionalisation avancée ; celle-ci est devenue le mode opératoire d’une gestion efficace face à la tendance de territorialisation des politiques publiques. L’analyse comparative laisse apparaître, au-delà des subtilités d’ordre organisationnel propres à chaque système, une structure régionale jouant une fonction de symbiose et d’équilibre. C’est le cas par exemple du système fédératif de type coopératif en Allemagne, du modèle hybride espagnol où l’unité est protégée par l’autonomie, celui de la Grande-Bretagne où la force de l’Etat unitaire revient à la décentralisation, c’est le cas de l’Italie où la région a donné lieu à une confrontation fructueuse entre les différents acteurs et partenaires, et c’est enfin le cas français où la loi du 28 mai 2003 a consolidé l’enracinement constitutionnel des collectivités territoriales par la reconnaissance de principes-clés : l’autonomie, le principe de subsidiarité, le droit à l’expérimentation, le droit de pétition, la création d’un référentiel décisionnel local.
Ainsi, partout dans le monde, la régionalisation se forge un nouveau destin, une nouvelle dimension compte tenu des mutations qui affectent l’Etat dans ses rapports avec les territoires et aussi avec la mondialisation. Il y a en effet une dialectique forte entre ces deux tendances qui façonnent les dynamiques actuelles de gestion des politiques publiques, avec cette différence importante que si la territorialisation – ou la régionalisation – dépend de nous, la mondialisation s’impose à nous. Alors c’est à nous d’opérer de nouveaux choix fondamentaux pour gérer cette interaction par la mise en place d’un système régional fondé sur de nouveaux référentiels et de nouvelles légitimités.
Les pouvoirs publics devraient renoncer à leurs anciennes pratiques de morcellement improductif du territoire et oeuvrer dans le sens d’une valorisation de celui-ci à travers une meilleure articulation entre sa réalité endogène et la morphologie administrative qui lui est imposée. Les 16 régions, qui aujourd’hui, n’ont de régions que le nom, ne disposent d’aucune substance ni sociologique, ni économique, ni culturelle ou politique. Ce sont des structures amorphes, artificielles, dépourvues d’enracinement sociologique et de viabilité économique.
Par ailleurs, les mutations que connaissent les politiques dans le sens de leur territorialisation exigent l’adoption de nouvelles démarches en termes de gestion et de gouvernance. En effet, le recours au management public territorial et à la coopération décentralisée sous ses différentes formes témoigne de la nécessité pour l’Etat, non seulement de céder des parcelles de sa souveraineté au profit des régions, mais également de doter ces dernières des moyens humains, financiers et logistiques pour pouvoir se positionner en tant qu’acteurs institutionnels à part entière tant sur la scène nationale qu’internationale.
A ce titre, les régions du Maroc, fortes d’un statut politique en accord avec leur spécificité plurielle et dont le nombre aurait été réduit, auront certainement toutes les chances de conduire le changement socioéconomique du pays et de peser lourd face aux régions d’autres pays, notamment non voisins de la Méditerranée.
Toutefois, et faute d’une clarification des jeux et des rôles, la piste reste brouillée et les régions subiront toujours les méfais d’un champ institutionnel miné par les conflits d’intérêts et les empiètements. Pour preuve, et sur fond de dissensions, un projet très louable de partenariat entre la région du sud du Maroc et la région des îles Canaries d’Espagne a pâti d’un imbroglio institutionnel entre les différents opérateurs socioéconomiques publics et privés marocains. Il est donc impérieux de procéder à une refonte du statut de la région à même de lui épargner ce type d’ingérences attentatoires à son existence même.
Appelées à être plus compétitives sur le plan national et ouvertes vers l’international, les régions sont censées renforcer leur gouvernance stratégique, c’est-à-dire contribuer à introduire du neuf, impulser de nouvelles formes de changement et maîtriser les processus décisionnels.
Que l’on ne s’y trompe pas, il s’agit surtout de faire des régions des territoires de projets, de maîtrise et de l’orientation de l’avenir. L’enjeu n’est plus d’ajouter un niveau supplémentaire d’administration territoriale, mais de réussir le transfert du pouvoir par une expérimentation graduelle de l’autonomie en prenant en considération la diversité des contextes, des situations et des niveaux de développement de chaque territoire. A ce titre, une réforme constitutionnelle s’impose pour préciser les conditions d’exercice de l’autonomie et la régulation du nouveau système sous l’autorité du Souverain. Le Roi doit être le garant de l’intégrité territoriale et de l’exercice des libertés et du droit des collectivités territoriales. La monarchie marocaine a tout intérêt à devenir aujourd’hui une monarchie effectivement décentralisée, ce qui lui donnera une posture plus démocratique et moderne.
Cette révision constitutionnelle ne va pas changer fondamentalement l’Etat et l’affirmation de son caractère décentralisé ne va pas briser les mécanismes classiques de l’Etat unitaire et de la monarchie ancestrale, mais elle devra aller vers une consécration plus soutenue de la décentralisation par la responsabilisation des acteurs locaux. Depuis 1976, date d’entrée en vigueur de la première charte de la décentralisation, on peut affirmer qu’il est possible de passer à une vitesse supérieure par le renforcement des capacités d’initiatives des collectivités locales en leur donnant de nouvelles compétences et plus d’autonomie. L’autonomie génère de l’unité et développe la confiance collective par une responsabilisation des acteurs et une participation accrue à la gestion des affaires publiques. La démocratie locale a besoin de se rénover, particulièrement dans le sens d’une amélioration de nos façons de gérer et d’agir. Il va falloir comprendre une fois pour toutes que l’Etat n’est plus au centre des choses et que le pouvoir est non seulement multipolaire, complexe et fluide, mais qu’il est maintenant en quelque sorte « décentré ».
La région, revue et corrigée dans une dynamique de bonne gouvernance, pourrait être un véritable laboratoire d’expérimentation des projets et un formidable stimulant pour une transformation réelle des rapports entre l’Etat et la société. Elle est suffisamment outillée pour y aboutir, car en principe, les maîtres mots de l’autorité régionale sont : souplesse et rigueur ; souplesse parce qu’elle n’est pas l’Etat, rigueur parce qu’elle est en-dessous de l’Etat. Elle peut donc avoir un effet mobilisateur pouvant entraîner un changement important du comportement des acteurs locaux. En termes clairs, la région doit développer un style de gestion de type managérial, et, pour cela, elle est porteuse d’une ambition civique.
En effet, en rapprochant les citoyens des lieux de responsabilité publique, la région peut générer un supplément de démocratie par le développement d’une culture de proximité, d’écoute et de négociation. Ce qui suppose une application du principe de la subsidiarité. Il s’agit d’un instrument pour savoir dans chaque cas où les compétences sont partagées, qui doit faire telle ou telle chose, c’est-à-dire un guide pour savoir lequel des niveaux de territorialité est le plus efficace pour mener une action dans l’exercice d’une compétence. Elle peut aussi réconcilier les hommes avec leurs territoires en leur fournissant un cadre de vie adéquat et de qualité. La région doit faire de l’intégration sociale son credo quotidien.
Cet aspect mérite une attention particulière puisqu’il a été occulté dans l’expérience précédente. Après tout, c’est la condition de l’homme que l’on cherche à améliorer au niveau de l’espace local. Partant de cette idée, la régionalisation politique que l’on s’apprête à institutionnaliser aura à jouer dans le chapitre social. Car les considérations d’ordre social sont présentes à tous les niveaux. Sur le plan de l’action régionale, le développement social doit être placé au centre des politiques publiques locales, car la régionalisation serait réduite à une simple structure administrative sans efficacité économique si elle ne vise pas le développement social. Il s’agit là d’une grande opération d’innovation qui doit toucher les structures, les procédures, ainsi que les moyens d’action et de décision. Le but recherché est d’être efficace au niveau des solutions à apporter aux problèmes sociaux et économiques et des réponses à donner aux demandes multiformes de la population.
La réflexion sur la consolidation des collectivités régionales doit aller dans le sens d’une prise en considération des mutations profondes que connaît le Maroc aujourd’hui notamment au plan social, économique et politique. Le pays est sérieusement engagé vers un approfondissement des réformes juridiques, politiques et institutionnelle libérales tous azimuts. Alors, dans ce cas, la régionalisation permettra d’offrir l’image d’un Maroc renouvelé ; d’un Maroc qui, s’appuyant sur des institutions réformées, adaptées fasse sa propre révolution interne à son rythme selon sa vocation, ses aspirations et ses traditions. Alors, les régions, en tant que collectivités locales, pourraient jouer pleinement le rôle d’accélérateur du développement local, bénéficiant d’une souplesse que ne peut avoir l’Etat et surtout d’une aptitude à réagir infiniment plus vite que ne peuvent le faire les structures centrales traditionnellement lourdes et lentes.
On peut imaginer l’intérêt que cela présenterait en matière d’investissement, d’économie, de formation, de recherche, de solidarité, de technologie ou d’innovation, domaines qui sont susceptibles de déclencher une dynamique sociale locale aux retombées positives sur l’intégration et l’emploi d’autant que, parallèlement, nous sommes dans un contexte de désengagement où le moins d’Etat doit être compensé par une action régionale forte et porteuse de changement face à la complexité des problèmes régionaux et locaux. Il faut à tout prix que la réforme régionale soit globale et qu’elle ne s’arrête pas à mi-chemin. Des textes législatifs et réglementaires doivent être préparés simultanément pour délimiter les contours de l’action régionale et préciser de manière générale les droits et les libertés de collectivités locales ainsi que le rôle des autres intervenants locaux particulièrement les Chambres professionnelles. Les expériences des pays développés peuvent être d’un grand intérêt dans ce domaine pour prendre appui sur les forces et les faiblesses de leur expérience. Le modèle espagnole compte tenu de son originalité mérite une attention particulière en raison des similitudes politiques que nous avons avec ce pays et des systèmes de convergence qu’il a pu instaurer entre l’unité et l’autonomie, l’économie et l’identité, l’équilibre politique et l’équilibre social, l’harmonie entre le national, le central et la périphérie. La balle est dans le camp de l’Etat pour animer la structure régionale et engager l’ensemble des opérateurs et des décideurs locaux à se pencher très rapidement sur les problèmes sociaux et économiques qui s’aggravent de manière inquiétante.
Le couple Etat-Région est la solution de demain pour sortir de la morosité que nous connaissons aujourd’hui. L’enjeu politique est de taille. La modernisation du statut de la région dans une perspective d’autonomie graduelle est de nature à améliorer les circuits fonctionnels du pouvoir au niveau local en donnant une impulsion nouvelle à la représentation politique. La légitimité ne serait pas dans ce cas le monopole de l’Etat ; elle sera gérée de manière conjointe par le centre et la périphérie. Toutes les conditions sont maintenant réunies pour faire de la région un partenaire social, politique et économique réel disposant de légitimités partagées par rapport à celles du centre et pouvant redynamiser la vie locale. La région devrait être, pour aujourd’hui et pour demain, l’outil sur lequel doit s’appuyer l’Etat. Le désengagement de celui-ci dans ce contexte de régionalisation et de mondialisation doit être compensé par la mise en place de structures régionales opérationnelles redonnant à notre pays les moyens qui lui manquent pour permettre au citoyen et à leurs représentants de prendre en charge directement leur avenir autour de structures territoriales modernes, vivaces, dynamiques, puissantes et complémentaires. Et, dans ce cas, la région est une affaire trop sérieuse pour qu’elle ne soit pas livrée à des confrontations de pouvoirs et d’intérêts subjectifs. Nous devrions éviter l’instrumentalisation de la région à des fins partisanes, clientélistes et notabiliaires. Il ne faut pas que l’exercice du pouvoir soit piégé par des ambitions partisanes et subjectives ; il va falloir discipliner les ambitions. Ceci appelle une nouvelle culture de l’engagement public. Le projet de loi sur les partis politiques est de nature à aller dans ce sens. Mais, l’Etat doit être ferme au niveau de l’exercice de la pratique démocratique. Le couple Etat-Région devrait être l’objectif de la réforme attendue. Le Maroc est résolument engagé dans l’approfondissement des options libérales, cherchant à s’imprégner des modèles communautaires européens et à suivre la voie des démocraties occidentales avancées.
Redonnons alors à notre pays les moyens qui lui manquent autour de l’idée : des régions disposant de réelles pouvoirs d’action et de décision dans un Etat de droit, moderne et démocratique. L’ensemble du corps social est prêt à réaliser ce défi. Le couple Etat-Région est la solution d’aujourd’hui pour se forger une place dans la compétitivité internationale.
Conclusion
A l’heure où tous les pays européens qui nous entourent et avec lesquels nous avons des rapports de partenariat et de coopération décentralisée ont opté pour la dimension régionale de la décentralisation économique, l’exception marocaine d’une « décentralisation administrative recentralisée » n’a pas de sens. Les Régions ont besoin de retrouver leur identité économique et non plus besoin d’un transfert des pouvoirs législatifs. L’action économique nécessite de recourir à des politiques plus réactives et plus mobilisatrices localement qui, demandent plus d’autonomie et une reconnaissance de fait des Régions dans le domaine économique et dans l’intérêt général des Territoires.
• Par le Pr. Ali Sedjari
Professeur à l’Université Mohammed V, Rabat
